在全省率先形成“三网一庭”法制审核新模式，走出一条具有普陀辨识度的“大综合一体化”行政执法改革之路;
在全市率先组建“大综合一体化”行政执法协同指挥中心，形成协同指挥、争议解决等“一站式”全闭环的行政执法监管体系;
在全区整合形成综合执法、应急、卫健、海洋“1+2+1”四支执法队伍，执法力量下沉70.1%、认领综合行政执法事项1508项，镇街全面实现“一支队伍管执法”。
2022年，浙江成为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点。舟山市普陀区以法治政府建设为目标，全方位、系统性推进行政执法改革工作，突出数字赋能驱动，系统集成引领，实现执法体系闭环。
随着“大综合一体化”改革的深入推进，执法事项划转急剧增多，队伍整合下沉速度加快，特别是改革初期行政执法事项赋权镇街后，镇街作为执法主体开展综合行政执法工作，法制审核“力量不够、审查不专”等问题显现，已成为全省普遍性存在难题，基层综合执法是否“接得住”“管得好”面临着考验。为精准破解基层法制审核难、合法性审查力量不足等难题，普陀区通过优化精简执法队伍、模式重构、制度重塑，组建专家团、建立共享法庭，创新推行“三网一庭”法制审核模式。目前，镇街办案量同比提升175%，新划转执法事项案件比重达25%，平均办案时间从10天下降到6天，综合行政执法效能全面提升，综合行政执法队伍能力水平进一步增强，“三网一庭”法制审核模式对于加快推进“大综合一体化”改革具有重要的实践意义。
改革初期基层法制审核存在的问题
基层法制审核人员力量不足。行政执法事项赋权镇街后，镇街作为执法主体，在行政区域内按照有关法律规定行使行政处罚权及与之相关的行政强制权。以综合行政执法为基本班底的镇(街道)综合执法队，有一定的执法办案经验和能力，但各镇(街道)没有专门的法制审核机构，在下沉专业法制人才方面，主要采用下派驻基层型或联络联系型下沉模式，联系相对不够紧密、不够及时。镇街对综合行政处罚存有畏难情绪，法制审核方面依赖区级综合行政执法部门，不利于镇街独立开展执法工作。以“一支队伍管执法”改革任务试点东港街道为例，该街道通过司法考试具备法制审核资格人员1人，但从未从事法审工作，且未在街道综合执法中队工作，基层法制审核力量不足问题凸显。
基层法制审核专业性不足。赋权镇街的行政执法事项领域多，涉及面广，涵盖了自然资源、生态环境、应急管理、教育、宗教等20多个领域，领域的多样为法制审核工作带来更多挑战。如2022年该区沈家门街道在办理人社局移交的理发店违法雇佣童工案，该案件属于新划转事项，专业性较强，在用工时长认定、适用听证金额等方面很难把握，案件办理难度很大。镇街法制审核人员缺少专业领域层面的理论基础和工作经验，在承载能力、覆盖面和知识面等方面均面临较大挑战，基层法制审核工作亟需专业力量支撑保障。
基层法制审核缺少兜底力量。镇街作为执法主体行使行政处罚权及与之相关的行政强制权，在办理个别疑难复杂、社会影响较大、诉讼风险高的案件时，需要更专业的法律人才把关，在法律适用、调查取证、执法程序等方面补上不足和漏洞。特别是涉及违法建筑拆除、城镇生活垃圾分类等案件中，由于基层缺少法制审核兜底力量，对此类重大、疑难复杂、高诉讼风险案件欠缺专业研判、评估、分析，导致违反法定执法程序而败诉，产生负面社会影响。
解决基层法制审核难题的主要做法
布局“先手棋”，织密法制审核“基层网”，实现高频类案件常态化审核。优化完善执法编制资源和人员力量配置，按抽调执法队、司法所等专业人员，保证基层法制审核员的标准占比，有效缓解法审人员不足困境。按照“85%以上的行政执法力量下沉县乡两级，其中镇街占60%”以上的要求，以常驻制和联系制形式下沉市场监管、生态环境、资源规划、交通运输、卫生健康、港航、海洋渔业等8支专业执法队伍至镇街道，共下沉编制174名，基层法制审核人员占比16%。在赋权镇街组建基层法审机构，压实法制审核主体责任，确保基层行政执法案件的法制审核工作规范性。全面推行执法队+司法所+镇街执法员“1+1+1”的法制审核模式，基层法制审核力量实现从无到有的突破性转变，镇街一般性高频类案件实现常态化审核，2022年5-11月镇街办案量达946件，其中普通程序185件，比推行“三网一庭”模式前提升70%，案件审核100%。同时，引进专业法律人才，对执法人员开展各类执法比武、业务培训等活动，提升基层法制审核能力。编印教科书式的《普陀区大综合一体化综合行政执法导则》，实现重点执法场景可视化全覆盖，严格执法程序、规范执法流程，助力精细、高效执法。
走好“关键棋”，构建法制审核“专业网”，实现专业领域案件“专家团”协审。前期共整合发改、经信、教育、公安、生态环境、住房城乡建设、应急管理、市场监管等192个行政处罚权及与之相关的行政强制权交由镇街行使，覆盖18个领域。针对镇街下沉执法事项多、涉及面广的实际，选聘28人组建区级“法核专家团”，指导协助赋权镇街开展法制审核，参与解决专业领域中适用程序和法律法规存在分歧、难以把握的复杂问题，为执法办案合法合规性、裁量基准的准确性、执法风险防范等提供专业指导及咨询建议，为镇街“一支队伍管执法”提供法制保障，基层专业领域治理能力和水平有效提升。5-11月镇街共办理自然资源、人力社保等专业领域案件18件，同比提升57%。
下实“致胜棋”，打造法制审核“综合网”，实现重大疑难案件“顾问团”兜底。以公职律师、法院退休法官为班底组建政府法律顾问团(镇(街道)组)，构建法审“综合网”。法律顾问团为赋权镇街重大、疑难案件进行法制审核协审兜底，对镇街道赋权执法事项，进行“事前、事中、事后”全流程分析，为案件合法合规性、裁量基准的准确性、执法风险防范等提供法律指导，确保执法程序到位、运行规范。同时，建立完善镇街道、部门间常态化联合执法、信息共享、案件移送等协作配合制度。挂牌成立的“大综合一体化”行刑衔接中心，进一步优化了行政执法与刑事司法有效衔接，形成了执法“一地发现、多方联动”的有效格局。期间共移交案件信息19件，立案8件，起诉6起，做法获“学习强国”刊登。
守好“后盾棋”，建立大综合一体化“共享法庭”，实现综合执法、检察院、法院高效联动。建立大综合一体化“共享法庭”，探索构建综合执法、检察院、法院高效协同的检执法联动工作体系，行政执法案件检察院提前介入、矛盾争议化解，法官点对点指导、案件庭审观摩，推动“大综合一体化”行政执法改革司法协作，协同推进溯源治理，强化矛盾调解、答疑指导。对于重大、疑难行政执法案件，适时邀请法院、检察院、司法局等相关部门和省、市专家库专家等共同进行研讨、磋商。同时，梳理基层多发性综合行政执法典型案例，丰富“共享法庭”案例库，最大限度发挥裁判引导作用。
有效推进基层法制审核的思考与建议
“大综合一体化”行政执法改革是深化法治政府建设的重要组成部分，是打造“现代社会治理新样板”的硬核成果。构建“三网一庭”基层法审模式，是推进“大综合一体化”行政执法改革的重要法治保障，是适应新形势下综合行政执法的必然要求，对破解镇街行政执法事项赋权后基层合法性审查力量不足、有效提升基层行政执法能力水平意义重大。
强化业务培训，提升基层执法人员整体水平。健全完善综合执法培训机制，做好新划转事项的业务培训和常见执法问题的剖析工作，组织区级“法核专家团”、各专业执法部门业务骨干，定期对各镇(街道)的基层法制审核员开展多领域、跨部门的业务实操培训。同时根据镇街实际，继续整合高频率、高需求、高综合事项，编撰《普陀区大综合一体化综合行政执法导则》，为基层执法提供指导。以“教科书式”案件指引、视频讲座、岗位练兵、实战演练等，整体提升执法队员能力水平。
加大人才招引，扩展基层法审力量总体深度。根据赋权、派驻、“1+X”不同执法模式，优化镇(街道)基层法制审核力量，积极探索法律专业人才招引、选调，通过遴选及鼓励年轻干部执法人员参加法律职业资格考试等方法，培养和储备一批法制审核方面的专业人才。对专业性强、涉及面广、影响群众切身利益的重大执法事项，通过内部审核把关、法律顾问团、专家团协审等方式提高案件质量，不断增加法制审核深度。
依托数字赋能，提高基层综合执法工作质效。以数智联动为牵引，进一步理顺镇街与区级职能部门的联动机制，抓好以镇街为主体的行政执法工作。依托全省统一执法监管数字平台，创建有实用、便民生、强法制的亮点特色机制与应用，加强基层数字化执法指挥室建设，建立统筹协调指挥机制，将赋权事项职能全部实现网上入库，实现一个平台、一网智办，全面推行“线上执法”“掌上执法”“在线审核”，有效提高法制审核整体效率。(缪华杰、胡静卫)
（缪华杰、胡静卫）
